Лицензирование в области природопользования и охраны окружающей среды

Лицензия как правовой инструмент регулирования природопользования и охраны окружающей среды

Хозяйственная и иная деятельность, связанная с использованием природных ресурсов и оказывающая или могущая оказывать вредное воздействие на состояние окружающей среды, допускается, как правило, на основании специальных лицензий. Виды деятельности, требующие лицензии для ее осуществления, как и форма лицензии, определяются законами. Традиционными видами такой деятельности являются все виды специального природопользования, включая, к примеру, пользование недрами, забор воды для промышленных целей, выброс загрязняющих веществ в атмосферу, сброс сточных вод и т.п.

Получение лицензии в экологическом праве России является основанием:

• для приобретения права природопользования и (или)
• для осуществления ряда видов деятельности, связанных с охраной окружающей среды.

Закон запрещает или не допускает осуществление экологически значимой деятельности без лицензии (или договора), если для ее ведения требуется её получение (его заключение). Проведение такой деятельности без надлежаще оформленных документов является основанием для применения к виновному лицу мер юридической ответственности.

Значение лицензирования и договоров определяется также другими их функциями в механизме регулирования природопользования и охраны окружающей среды.

Функции лицензирования и договоров природопользования:

1. информационная, в рамках которой собирается, накапливается и распространяется информация об экологически значимой деятельности;
2. превентивная, посредством установления в лицензии и договоре пределов использования природных ресурсов и других экологически значимых условий осуществления экологически значимой деятельности достигается предупреждение экологического вреда;
3. контрольная, уполномоченные государственные органы осуществляют превентивный контроль за соблюдением природопользователем-лицензиатом требований законодательства об окружающей среде;
4. гаранта реализации прав граждан и юридических лиц в области природопользования и охраны окружающей среды.

{spoiler title=Отграничение лицензии от договора в экологическом праве opened=0}

Хотя лицензирование и заключение договора касаются иногда одних и тех же общественных отношений, они являются правовыми инструментами реализации разных методов в праве окружающей среды:

• административно-правового (лицензия) и
• гражданско-правового (договор).

{/spoiler}

В соответствии с экологическим законодательством используются различные формы документов, выполняющих функции лицензии. Наряду с собственно лицензиями (на право пользования недрами), применяются разрешения (на выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов). Несмотря на многообразие форм документов, применяемых в данной сфере, в силу выполнения ими одинаковой функции все они охватываются понятием "лицензирование".

См. также Постановление Правительства РФ от 13.02.2019 N 143 "О порядке выдачи комплексных экологических разрешений, их переоформления, пересмотра, внесения в них изменений, а также отзыва" (вместе с "Правилами выдачи комплексных экологических разрешений, их переоформления, пересмотра, внесения в них изменений, а также отзыва")

По поводу выдачи разрешений на выбросы см. также Письмо Росприроднадзора от 16.11.2016 №АС-08-02-36/23507 "О рассмотрении обращений".

В России существует множество законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы о лицензировании в области охраны окружающей среды.

Виды деятельности, подлежащих лицензированию в сфере природопользования и охраны окружающей среды указаны в федеральном законе от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Совокупность норм, регулирующих лицензионные отношения в области охраны окружающей среды и природопользования, может рассматриваться как комплексный институт экологического права.

Лицензируемые виды экологически значимой деятельности

Изучение практики показывает, что виды экологически значимой деятельности, на осуществление которой требуется лицензия, можно подразделить на две группы:

{spoiler title=1) деятельность по природопользованию и охране окружающей среды от вредных воздействий (лицензируется специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды); opened=0}

В первую группу включается деятельность по специальному природопользованию, к примеру, пользованию недрами, животным миром, а также иные виды, в том числе:

• сбор, использование, обезвреживание, транспортировка, размещение опасных отходов;
• выполнение работ по активному воздействию на гидрометеорологические процессы и явления;
• выполнение работ по активному воздействию на геофизические процессы и явления;
• в области использования источников ионизирующего излучения.

{/spoiler}

{spoiler title=2) деятельность, не являющаяся изначально природоохранной, но имеющая отношение к охране окружающей среды (лицензируется иными, не природоохранными органами). opened=0}

Во второй группе речь идет о таких лицензионных видах деятельности, как:

• выполнение работ и оказание услуг по хранению, перевозкам и уничтожению химического оружия;
• эксплуатации химически опасных производственных объектов;
• перевозка железнодорожным транспортом грузов;
• космическая деятельность;
• проектирование зданий и сооружений;
• деятельность, связанная с использованием возбудителей инфекционных заболеваний;
• и др.

{/spoiler}

Государственные органы, уполномоченные на ведение лицензионной деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды, определяются либо в законах, либо в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности, например:

• Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) осуществляет лицензирование деятельности:
  1.  в области использования атомной энергии;
  2. других видов деятельности, отнесенных к компетенции Службы;
• Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды осуществляет лицензирование деятельности:
  
  1. по осуществлению деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях;
  2. по выполнению работ по активному воздействию на гидрометеорологические процессы и явления;
  3. по выполнению работ по активному воздействию на геофизические процессы и явления.

Процесс экологического лицензирования

Экологическое лицензирование - деятельность уполномоченных государственных (лицензирующих) органов:

1. по предоставлению, переоформлению лицензий, по продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами;
2. по осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий;
3. по формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также
4. по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Иначе, Экологическое лицензирование - деятельность уполномоченных государственных (лицензирующих) органов, связанная с выдачей лицензий (или других разрешительных документов) на природопользование или осуществление хозяйственных и иных работ, имеющих отношение к охране окружающей среды.

Участники процесса лицензирования:

• предприятия, организации и учреждения независимо от организационно-правовой формы, а также физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, требующую получения лицензии;
• государственные органы, уполномоченные на выдачу таких лицензий.

Этапы процесса экологического лицензирования:

1. направление или представление соискателем лицензии в соответствующий лицензирующий орган заявления и документов, необходимых для получения лицензии (ст. 13 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"), их прием лицензирующим органом;
2. проверка лицензирующим органом полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, а также проверка возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий (в порядке ст. 19 ФЗ);
3. принятие решения о предоставлении лицензии или об отказе в ее предоставлении;
4. приостановление действия лицензии или ее аннулирование.

{spoiler title=Подробнее opened=0}

Для получения лицензии соискатель лицензии представляет по установленной форме в лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии, которое подписывается руководителем постоянно действующего исполнительного органа юридического лица или иным имеющим право действовать от имени этого юридического лица лицом либо индивидуальным предпринимателем и в котором указываются:

• полные данные о соискателе лицензии как о ЮЛ или ИП;
• идентификационный номер налогоплательщика, данные документа о постановке соискателя лицензии на учет в налоговом органе;
• лицензируемый вид деятельности в соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального закона, который соискатель лицензии намерен осуществлять, с указанием выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности.

К заявлению о предоставлении лицензии прилагаются:

1. копии документов, перечень которых определяется положением о лицензировании конкретного вида;
2. документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за предоставление лицензии;
3. опись прилагаемых документов.

Заявление о предоставлении лицензии и прилагаемые к нему документы соискателем лицензии представляются в лицензирующий орган непосредственно или направляются заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении.

В течение трех рабочих дней со дня представления надлежащим образом оформленного заявления о предоставлении лицензии и в полном объеме прилагаемых к нему документов, которые представлены соискателем лицензии в соответствии с частью 8 ст. 13, лицензирующий орган принимает решение о рассмотрении этого заявления и прилагаемых к нему документов или в случае их несоответствия положениям частей 1 и (или) 3 ст.13 о возврате этого заявления и прилагаемых к нему документов с мотивированным обоснованием причин возврата.

Следующей стадией процесса лицензирования является проверка лицензирующим органом полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, а также проверка возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий.

Наиболее ответственная стадия касается принятия органом решения о выдаче или об отказе в выдаче лицензии. Такое решение должно быть принято в срок, не превышающий 45 дней со дня поступления заявления о предоставлении лицензии и прилагаемых к нему документов. Указанное решение оформляется соответствующим актом лицензирующего органа.

Более короткие сроки принятия решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии могут устанавливаться положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

На этой стадии важным с точки зрения учета правовых экологических требований является то, что в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду в соответствии с законодательством РФ в области использования атомной энергии, должны пройти государственную экологическую экспертизу федерального уровня.

Лицензирующий орган обязан в указанный срок уведомить соискателя лицензии о принятии решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии.

Специфической стадией процесса экологического лицензирования является приостановление действия лицензии или ее аннулирование. Правом на такие действия наделены государственные органы, выдавшие лицензию. В соответствии со ст. 20 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" приостановление действия лицензии осуществляется лицензирующим органом в случае:

1. привлечения лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, выданного лицензирующим органом;
2. назначения лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований в порядке, установленном законодательством РФ.

Сведения о приостановлении (возобновлении) действия лицензии вносятся в реестр лицензий.

Действие лицензии возобновляется лицензирующим органом:

• со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата, или
• со дня, следующего за днем досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата.

Лицензия аннулируется решением суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа.

Действие лицензии прекращается со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц или единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей записи о ликвидации юридического лица или прекращении его деятельности в результате реорганизации либо прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя либо со дня окончания срока действия лицензии или принятия лицензирующим органом решения о досрочном прекращении действия лицензии на основании представленного в лицензирующий орган заявления в письменной форме лицензиата о прекращении им осуществления лицензируемого вида деятельности, а также со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии.

{/spoiler}

Основания отказа в предоставлении лицензии:

1. наличие в представленных соискателем лицензии заявлении о предоставлении лицензии и (или) прилагаемых к нему документах недостоверной или искаженной информации;
2. установленное в ходе проверки несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям;
3. представление соискателем лицензии заявления о предоставлении лицензии на указанный в п. 38 ч. 1 ст. 12 ФЗ вид деятельности и прилагаемых к этому заявлению документов, если в отношении соискателя лицензии имеется решение об аннулировании ранее выданной лицензии на такой вид деятельности.

При этом соискатель лицензии имеет право обжаловать в порядке, установленном законодательством РФ, отказ лицензирующего органа в предоставлении лицензии или его бездействие.

Особенности лицензирования на уровне субъектов РФ

Постановлением Правительства РФ от 21 ноября 2011 г. N 957 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности" установлена особенность лицензирования на уровне субъектов РФ.

Деятельность, лицензия на осуществление которой предоставлена лицензирующим органом одного субъекта Российской Федерации, может осуществляться на территориях других субъектов Российской Федерации при условии предварительного уведомления в письменной форме лицензиатом лицензирующих органов субъектов Российской Федерации, на территории которых лицензиат намерен осуществлять лицензируемый вид деятельности, о таком намерении.

Особенности лицензионно-договорного регулирования пользования отдельными природными ресурсами и их охраны

Лицензионные основы права пользования недрами

Вопрос о лицензионном (разрешительном) порядке пользования недрами решается в зависимости от:

1. характера полезных ископаемых;
2. вида работ, связанных с недрами;
3. вида пользования недрами.

Так, собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи и арендаторы могут использовать для нужд хозяйства имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые свободно, без специального разрешения.

В других случаях предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии (ст. 11 закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах"). В соответствии с предусмотренными законодательством о недрах видами пользования недрами лицензии выдаются для геологического изучения недр, добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых объектов и других видов пользования.

Предоставление лицензий на пользование недрами осуществляется при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования. Отвод земельного участка в окончательных границах и оформление земельных прав пользователя недр осуществляются в порядке, предусмотренном земельным законодательством, после утверждения проекта работ по недропользованию.